圖/視覺中國
文 | 《財(cái)經(jīng)》記者 金貽龍
(相關(guān)資料圖)
編輯 | 朱弢
幾個(gè)月后，于2016年至2017年 “二孩潮” 出生的孩子將進(jìn)入小學(xué)。近一段時(shí)間來，多地發(fā)出“學(xué)位預(yù)警”。
據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者統(tǒng)計(jì)，廣州有超過100所中小學(xué)可能出現(xiàn)學(xué)位供給緊張。類似的情況也在成都、濟(jì)南、長春、南昌等省會(huì)城市出現(xiàn)。還有的縣城——浙江省樂清市，20余所義務(wù)教育階段學(xué)校今年將呈現(xiàn)最高級(jí)別的“紅色預(yù)警”。
事實(shí)上，由于近年來的教育人口集聚性流動(dòng)、民辦義務(wù)教育控比等因素，城區(qū)公辦校學(xué)位供需矛盾持續(xù)存在，尤其是在大城市，“學(xué)位預(yù)警”已經(jīng)越來越常見。如今，隨著二孩“入學(xué)潮”的到來，學(xué)位緊張的局面將更加突出。
為加以應(yīng)對(duì)，各地不斷增加學(xué)位供給，擴(kuò)大辦學(xué)空間。
2023年廣州兩會(huì)提出，通過新建、改擴(kuò)建等方式，今年全市計(jì)劃新增基礎(chǔ)教育公辦學(xué)位6萬個(gè)（不含購買學(xué)位），確保公辦義務(wù)教育學(xué)位占比達(dá)95%。
亦有聲音擔(dān)憂，入學(xué)需求高峰時(shí)擴(kuò)大學(xué)位供給，一旦入學(xué)需求下滑，是否會(huì)出現(xiàn)學(xué)位浪費(fèi)、教師過度飽和等問題？
多重挑戰(zhàn)之下，政策風(fēng)向變化的信號(hào)或開始出現(xiàn)。
在2023年全國教育工作會(huì)議上，教育部部長懷進(jìn)鵬表示：“要深刻認(rèn)識(shí)人口和社會(huì)結(jié)構(gòu)變化對(duì)教育布局結(jié)構(gòu)和資源配置調(diào)整的緊迫要求。”
7年前“二孩潮”引發(fā)入學(xué)高峰
1月9日，廣州市海珠區(qū)教育局發(fā)布2023年公辦小學(xué)學(xué)位預(yù)警通告，預(yù)測(cè)區(qū)內(nèi)17所公辦小學(xué)（校區(qū)）起始年級(jí)可能學(xué)位供給緊張。
隨后，廣州市番禺、白云等區(qū)的教育局也發(fā)布了類似的預(yù)警信息，其中番禺區(qū)稱，根據(jù)出生人口數(shù)據(jù)預(yù)測(cè)，2023年將迎來小學(xué)入學(xué)高峰，部分公辦學(xué)校現(xiàn)有學(xué)位將不能完全滿足適齡兒童入學(xué)需求。
截至《財(cái)經(jīng)》記者發(fā)稿，廣州11個(gè)市轄區(qū)中，除了越秀區(qū)和花都區(qū)，其余9個(gè)區(qū)都已發(fā)布學(xué)位預(yù)警。
值得注意的是，廣州往年主要是公辦小學(xué)出現(xiàn)學(xué)位緊張——2023年延續(xù)了這一特點(diǎn)，但也將廣鐵一中天成中學(xué)、廣鐵一中天峰中學(xué)等公辦中學(xué)納入預(yù)警名單。另一個(gè)新變化是，預(yù)警學(xué)校呈多點(diǎn)分布。以番禺區(qū)為例，經(jīng)初步摸排，8個(gè)學(xué)區(qū)16個(gè)街道（鎮(zhèn)）的40所中小學(xué)存在學(xué)位供給緊張情況。從目前廣州各區(qū)公布的名單來看，番禺區(qū)涉及的學(xué)校數(shù)占比最大。
番禺區(qū)未在此次預(yù)警中披露學(xué)位缺口的具體數(shù)量，但該區(qū)政府網(wǎng)站公布的一份提案預(yù)測(cè)，2023年該區(qū)小學(xué)一年級(jí)學(xué)位將迎來最高峰，缺口將達(dá)2.5萬個(gè)；到2035年，小學(xué)、初中將分別需要新增學(xué)位13萬個(gè)和9萬個(gè)。
不僅大城市，也有縣城學(xué)位“告急”。浙江省樂清市教育局發(fā)布的2023年-2025年公辦中小學(xué)招生預(yù)警通告顯示，有19所中小學(xué)將連續(xù)三年“紅色預(yù)警”。
“學(xué)位預(yù)警”可分為綠色、黃色和紅色三個(gè)等級(jí)，代表不同的緊張程度。升學(xué)規(guī)劃專家梁挺福介紹，綠色表示施教區(qū)內(nèi)適齡兒童（少年）人數(shù)介于學(xué)校擬招生計(jì)劃數(shù)的90%以下，黃色則為90%至100%之間，紅色為達(dá)到或超過100%。
“在每年幼升小或小升初網(wǎng)上報(bào)名申請(qǐng)時(shí)，教育行政主管部門會(huì)實(shí)時(shí)了解申請(qǐng)數(shù)量。”梁挺福說，發(fā)布學(xué)位預(yù)警，可以為家長提供資訊參考。
長期以來，在擁有優(yōu)質(zhì)教育資源的學(xué)區(qū)，學(xué)位被明里暗里視為遷移戶口和購買學(xué)區(qū)房的參考。近幾年，隨著學(xué)位緊張，義務(wù)教育招生在堅(jiān)持“就近劃片入學(xué)”“公民同招”原則的基礎(chǔ)上，還新增了更為細(xì)化的要求。
比如廣州市天河區(qū)，2022年4月發(fā)布的《義務(wù)教育階段學(xué)校招生工作細(xì)則》就已明確：學(xué)生實(shí)際居住地與學(xué)校直線距離原則上在3公里以內(nèi)；公辦小學(xué)必須按區(qū)教育局劃定的地段招生；以學(xué)校為單位，2022年公辦小學(xué)非正常跨區(qū)域招生比例必須控制在5%以下。
這份細(xì)則同時(shí)對(duì)天河區(qū)11所小學(xué)2023年的學(xué)位預(yù)警。按照當(dāng)時(shí)的方案，對(duì)于“人戶一致”的適齡兒童，按照地段對(duì)口入學(xué)，若報(bào)名人數(shù)超過對(duì)口學(xué)校招生計(jì)劃，則按照房產(chǎn)擁有時(shí)間的先后順序安排入學(xué)，直至招生計(jì)劃錄滿，超出招生計(jì)劃部分實(shí)行區(qū)域內(nèi)統(tǒng)籌安排入學(xué)。
這似乎折射出這一人口流入、經(jīng)濟(jì)“引擎區(qū)”的學(xué)位現(xiàn)狀。《羊城晚報(bào)》援引天河區(qū)教育局負(fù)責(zé)人的話稱，該區(qū)平均每年的學(xué)位需求增長率是5%，2023年經(jīng)測(cè)算將迎來近40%的增長率，2024年、2025年雖會(huì)有一定回落，但需求依然高位運(yùn)行。
學(xué)位需求大幅增長，表面原因是，在2015年“全面二孩”政策出臺(tái)的作用下，2016年-2017年迎來了一波“二孩潮“，在此期間出生的孩子將在2023年集中入學(xué)。統(tǒng)計(jì)顯示，2016年、2017年全國出生人口分別為1883萬人和1765萬人。這是進(jìn)入21世紀(jì)以來，中國出生人口數(shù)最多的兩年。
但是2018年，中國出生人口數(shù)下降至1523萬人——這比“全面二孩”政策尚未正式實(shí)施的2015年還要少132萬人，此后幾年持續(xù)減少，直到2022年跌至956萬人的低谷。
出生人口數(shù)的波動(dòng)，直接影響到基礎(chǔ)教育學(xué)位供給。廣州市政協(xié)教科衛(wèi)體委提交的《關(guān)于進(jìn)一步擴(kuò)大基礎(chǔ)教育學(xué)位供給的提案》分析稱：“隨著生育政策調(diào)整，出生人口潮汐波動(dòng)給學(xué)位供給帶來巨大沖擊，沖擊影響將至少持續(xù)12年。”
中國教育科學(xué)研究院研究員儲(chǔ)朝暉則認(rèn)為，雖然在生育政策調(diào)整的背景下，出生人口數(shù)波動(dòng)已是事實(shí)，但由此帶來的適齡兒童入學(xué)需求是可預(yù)測(cè)的，這一因素對(duì)學(xué)位的影響相對(duì)較小。
“預(yù)警主要是為了告訴大家，不要一味地往城區(qū)或熱門學(xué)校擠，但是學(xué)位預(yù)警出現(xiàn)后，家長們的選擇也起不了多大作用。”儲(chǔ)朝暉說，這關(guān)鍵取決于各地如何制定政策。
“城擠村空”背后
從各地通告來看，出現(xiàn)學(xué)位預(yù)警的學(xué)校主要集中于一線城市、省會(huì)城市。而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)，更多學(xué)校仍在經(jīng)歷“空心化”的過程。
2022年全國兩會(huì)上，有關(guān)鄉(xiāng)村教育的問題被頻頻提及。全國人大代表劉香蓮表示，雖然近年來政府對(duì)教育的投入不斷加大，農(nóng)村學(xué)校的辦學(xué)條件不斷改善，可農(nóng)村的學(xué)生越來越少，甚至有新建的校舍里卻空無一人。這背后，既是農(nóng)村家庭對(duì)優(yōu)質(zhì)教育的渴望，也是在城鎮(zhèn)化浪潮下，外出務(wù)工人口增加，其子女隨遷進(jìn)城接受教育的現(xiàn)實(shí)。
由東北師范大學(xué)中國農(nóng)村教育發(fā)展研究院完成的《中國農(nóng)村教育發(fā)展報(bào)告2020-2022》顯示，2021年中國有義務(wù)教育階段農(nóng)村留守兒童1199.20萬人，其中小學(xué)777.93萬人、初中421.27萬人，占義務(wù)教育在校生總數(shù)的7.59%，與2012年相比減少1071.87萬人，減幅達(dá)47.20%。
這些農(nóng)村生源流向了哪里？上述報(bào)告指出，2021年中國義務(wù)教育階段進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女有1372.41萬人，其中90.9%的隨遷子女就讀于公辦學(xué)校，或享受政府購買民辦學(xué)校學(xué)位服務(wù)。
以人口遷入熱門地成都為例，2021年成都市教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，全市義務(wù)教育階段在校生中的隨遷子女一共有39.09萬人，其中，進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女占26.28萬人。與之形成對(duì)比的是，全市義務(wù)教育階段在校生中農(nóng)村兒童只有4.07萬人。
受此影響，學(xué)位供給結(jié)構(gòu)性矛盾在城區(qū)集中顯現(xiàn)也就不奇怪了。據(jù)成都市教育局網(wǎng)站公布的一則消息，1月31日，崇州市發(fā)布6所小學(xué)學(xué)位預(yù)警公告。這是成都第8個(gè)發(fā)布學(xué)位預(yù)警的區(qū)縣。
崇州市教育局對(duì)學(xué)位緊張給出的解釋是，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、國家對(duì)生育政策的調(diào)整，導(dǎo)致人口增長迅速，特別是崇陽街道、崇慶街道等片區(qū)，適齡少年兒童增幅大、增速快、聚集程度高。該區(qū)域公辦學(xué)校的小學(xué)一年級(jí)學(xué)位連年持續(xù)緊張，已不能完全滿足原服務(wù)范圍內(nèi)戶籍學(xué)生及隨遷子女的就學(xué)需求。
崇州市教育局提出對(duì)策：在按照適齡兒童戶籍所在地劃片入學(xué)后，學(xué)位仍不充足的學(xué)校，采取電腦隨機(jī)派位等方式安排部分學(xué)生到有空缺學(xué)位的臨近學(xué)校入學(xué)。值得注意的是，崇州市6所預(yù)警學(xué)校自2023年起不再安排外地隨遷子女入學(xué)。
在中國，義務(wù)教育階段入學(xué)，往往會(huì)綁定戶口、房產(chǎn)、社保年限等條件，留給家長們的選項(xiàng)并不多。“他們要么按照就近入學(xué)的要求和流程提前準(zhǔn)備，要么離開當(dāng)?shù)厝ジ尤菀兹雽W(xué)的地方生活和學(xué)習(xí)。選擇就讀民辦中小學(xué)要面臨學(xué)費(fèi)高昂、教學(xué)質(zhì)量良莠不齊的問題，這一般不是家長的優(yōu)先選擇。”梁挺福告訴《財(cái)經(jīng)》記者。
“其實(shí)過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有學(xué)校，但是其辦學(xué)水平明顯不如縣城，所以現(xiàn)在很多農(nóng)村家長千方百計(jì)地把孩子送到縣城上學(xué)，一般上的是民辦學(xué)校，這些學(xué)校比鄉(xiāng)鎮(zhèn)的還是要好一些。”儲(chǔ)朝暉表示。
但新的問題又出現(xiàn)了。自2021年以來，“民辦義務(wù)教育在校生占比不得超過5%”“進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女讀公辦的比例應(yīng)達(dá)85%以上”等政策的出臺(tái)，使民辦學(xué)校數(shù)量驟降，這反過來也加劇了公辦學(xué)位壓力。
雖然這一攬子政策的出發(fā)點(diǎn)是減輕家長的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，但在現(xiàn)實(shí)中卻產(chǎn)生了另外一種效果。儲(chǔ)朝暉說：“就好比買一樣?xùn)|西，原來1000塊錢就能買到，現(xiàn)在突然告訴你不要1000塊錢了，用100塊錢就能買到，但買到的東西質(zhì)量不一樣，很多家長的心態(tài)是，寧愿支付更多錢，也要質(zhì)量更好的那個(gè)。”
相關(guān)的公共政策也在不斷優(yōu)化。國家發(fā)改委2022年發(fā)布的《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實(shí)施方案》提出，全面取消城區(qū)常住人口300萬以下的城市落戶限制。該方案還要求，保障隨遷子女在流入地受教育權(quán)利，以公辦學(xué)校為主將隨遷子女納入流入地義務(wù)教育保障范圍。
然而，“對(duì)隨遷子女讀公辦提高要求之后，剩下的15%怎么辦呢？”儲(chǔ)朝暉在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，部分家長不甘心回到農(nóng)村，如果有經(jīng)濟(jì)實(shí)力，就會(huì)跑到更高級(jí)別的城市買房，從而讓孩子接受城市教育。“這種現(xiàn)象對(duì)學(xué)位的影響效果要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于‘全面二孩’政策。”他直言。
事實(shí)上，按照廣州市政協(xié)教科衛(wèi)體委在上述提案中的說法，目前廣州市基礎(chǔ)教育學(xué)位供給總體上可滿足適齡兒童少年入學(xué)總需求，但城鄉(xiāng)教育質(zhì)量差別較大：農(nóng)村的優(yōu)質(zhì)生源向城鎮(zhèn)學(xué)校聚集，遠(yuǎn)郊區(qū)優(yōu)質(zhì)生源從小學(xué)階段就持續(xù)流向中心城區(qū)，既影響區(qū)域?qū)W校教育教學(xué)質(zhì)量提升，同時(shí)也導(dǎo)致中心城區(qū)學(xué)位進(jìn)一步緊張，形成惡性循環(huán)。
“從客觀上說，這已經(jīng)不能單純地說是學(xué)位數(shù)量不夠的問題了，背后深層次原因?qū)嶋H上是教育資源不均衡。”儲(chǔ)朝暉分析。
化解“失衡”有好辦法嗎？
為應(yīng)對(duì)入學(xué)人口高峰，通過新建、改擴(kuò)建學(xué)校等方式增加學(xué)位，成為各地開年后的共同部署。
北京市2023年政府工作報(bào)告指出，過去五年來，北京市累計(jì)增加18萬個(gè)中小學(xué)學(xué)位；2023年將增加2萬個(gè)中小學(xué)學(xué)位——與2021年、2022年北京市政府工作報(bào)告中提出的目標(biāo)一致。
從更長的時(shí)間維度來看，按照北京市“十四五”規(guī)劃，到2025年，新增義務(wù)教育學(xué)位16萬個(gè)。而此前，2021年、2022年北京市實(shí)際增加的學(xué)位數(shù)量分別為2.8萬、2.9萬個(gè)，完成“十四五”時(shí)期學(xué)位擴(kuò)容目標(biāo)的35.62%。
雖然過去兩年超額完成目標(biāo)，但現(xiàn)有學(xué)位能否滿足實(shí)際入學(xué)需求？據(jù)北京教育科學(xué)研究院助理研究員曹浩文2020年的一項(xiàng)研究測(cè)算，北京將在2023年迎來小學(xué)學(xué)位需求高峰（108.2萬個(gè)），如果學(xué)位利用率達(dá)到95%，則2023年學(xué)位缺口為4.8萬個(gè)，小學(xué)缺口為50所；如果將學(xué)位利用率控制在90%，則2023年學(xué)位缺口為11.1萬個(gè)，小學(xué)缺口為115所。
目前，海淀區(qū)、朝陽區(qū)、西城區(qū)、石景山區(qū)、昌平區(qū)、房山區(qū)、延慶區(qū)發(fā)布的中小學(xué)學(xué)位新增計(jì)劃合計(jì)已遠(yuǎn)超2萬個(gè)。
另一個(gè)大力擴(kuò)容學(xué)位的地區(qū)是廣東。2021年出臺(tái)的《廣東省推動(dòng)基礎(chǔ)教育高質(zhì)量發(fā)展行動(dòng)方案》提出，到2025年，全省新增438.09萬個(gè)基礎(chǔ)教育公辦學(xué)位，其中廣州和深圳的建設(shè)任務(wù)分別為75.99萬個(gè)和67.63萬個(gè)。
作為中國最大的移民城市，深圳近年來試圖彌補(bǔ)教育基礎(chǔ)相對(duì)薄弱的短板。深圳市教育局2023年初公布的數(shù)據(jù)顯示，自2020年百萬學(xué)位攻堅(jiān)計(jì)劃實(shí)施以來，深圳市已累計(jì)新改擴(kuò)建中小學(xué)校、幼兒園467所，新增43.7萬個(gè)學(xué)位。全市義務(wù)教育學(xué)校51.5%的學(xué)位提供給了非深戶籍子女，比例在一線城市中最高。
學(xué)位“補(bǔ)短擴(kuò)容”仍在加緊進(jìn)行中。2023年深圳市政府工作報(bào)告提出，今年計(jì)劃新增20萬個(gè)基礎(chǔ)教育學(xué)位、新組建25個(gè)公辦中小學(xué)教育集團(tuán)。
相應(yīng)地，地方財(cái)政也在向教育領(lǐng)域傾斜。據(jù)深圳市財(cái)政局近期披露，2023年，全市計(jì)劃安排教育領(lǐng)域支出1015.2億元，其中27.2億元花在安排基礎(chǔ)教育學(xué)位建設(shè)對(duì)區(qū)補(bǔ)助上。照此計(jì)算，教育單項(xiàng)預(yù)算在3192.4億元的九大類民生支出中占比31.8%。
儲(chǔ)朝暉向《財(cái)經(jīng)》記者分析，對(duì)于深圳、廣州等人口凈流入地來說，確實(shí)急需填補(bǔ)學(xué)位缺口。但他同時(shí)也提醒，各地要因地制宜，如果一味地建更多學(xué)校或擴(kuò)大校區(qū)，就會(huì)進(jìn)一步加劇學(xué)校之間的不均衡。
“影響學(xué)位緊張的因素比較多，比如，有些地方引進(jìn)人才落戶，那就必然要考慮其子女的入學(xué)需求，這一部分也會(huì)導(dǎo)致學(xué)位需求增加。”儲(chǔ)朝暉說，關(guān)鍵是要整體去解決目前教育資源的不均分配，如果這個(gè)問題沒有解決好，學(xué)位緊張的矛盾還會(huì)以各種形式表現(xiàn)出來。
除深圳、北京等一線城市，《財(cái)經(jīng)》記者梳理公開信息發(fā)現(xiàn)，2023年地方兩會(huì)上，至少還有10個(gè)城市提出了新增學(xué)位指標(biāo)和新改擴(kuò)建學(xué)校的計(jì)劃。
不過有趣的是，在省內(nèi)人口向省會(huì)城市集中的整體趨勢(shì)仍未改變、適齡入學(xué)兒童增加的情況下，部分省會(huì)城市的學(xué)位增幅卻有所放緩。以福建省福州市為例，2023年該市計(jì)劃新增義務(wù)教育學(xué)位9000個(gè)，比2022年初提出的計(jì)劃數(shù)少一半。
梁挺福也注意到了這一現(xiàn)象。他的分析是，這樣可以給實(shí)際工作留出彈性空間，另一方面也折射出——受疫情與經(jīng)濟(jì)下行影響，地方財(cái)政收支矛盾較大，增加教育投入面臨困難。“一些地方政府擔(dān)心新建學(xué)校、增加學(xué)位供給后，今后出現(xiàn)因適齡學(xué)生減少而造成資源閑置的問題。”
正如21世紀(jì)教育研究院名譽(yù)理事長、國家教育咨詢委員會(huì)委員楊東平在2022年底的一場(chǎng)演講中所言，按中國目前新生人口的下降速度，2023年新生人口大概率仍會(huì)低于1000萬。這就意味著，到2030年，小學(xué)必須要被裁撤約一半，2019年中國小學(xué)教職工總數(shù)為585萬人，即便采取小班教學(xué)可以使用更多的老師，到2030年，這批人也要至少被裁撤三分之一。
面對(duì)“少子化”社會(huì)的加速到來，廣州一位教育人士唐潔（化名）觀察到，最近一兩年，公辦幼兒園確實(shí)越來越容易進(jìn)了，“當(dāng)初我家小孩上幼兒園，公辦的根本擠不進(jìn)去。”她坦言。隨著這種緊張局面逐漸向中小學(xué)轉(zhuǎn)移，唐潔認(rèn)為，由于政策要求控制班額，學(xué)位擴(kuò)容的同時(shí)，今后可能還需要增加教室和師資。
廣州已經(jīng)意識(shí)到了這一點(diǎn)。據(jù)媒體報(bào)道，廣州市教育局日前表示，體育、美育、科技等學(xué)科老師需求量大增，2020年以來全市持續(xù)招聘緊缺學(xué)科在編教師，截至2022年底，全市小學(xué)體育教師已按標(biāo)準(zhǔn)配齊。
亦有城市另辟蹊徑，比如上海，自2022年秋季學(xué)期起，該市將35所民辦小學(xué)、52所民辦中學(xué)納入“政府購買學(xué)位”名單。
有觀點(diǎn)指出，相比于公辦學(xué)校學(xué)位，民辦教育更易靈活應(yīng)對(duì)因人口流動(dòng)、出生人口波動(dòng)帶來的學(xué)位需求變化。未來五年正是入學(xué)需求波動(dòng)較為劇烈的時(shí)期，適當(dāng)比例的民辦教育能夠提高城區(qū)學(xué)位供給的靈活性。
廣州市政協(xié)教科衛(wèi)體委認(rèn)為，介于珠三角特殊的教育生態(tài)環(huán)境，大規(guī)模關(guān)停民辦學(xué)校或削減民辦教育學(xué)位將導(dǎo)致部分隨遷子女無奈返鄉(xiāng)上學(xué)。因此，建議對(duì)民辦教育比例達(dá)標(biāo)或政策執(zhí)行予以更長時(shí)間的過度期、調(diào)整期，以增加當(dāng)前學(xué)位供給，應(yīng)對(duì)正在到來的入學(xué)高峰。
除了彈性放寬民辦學(xué)位比例，儲(chǔ)朝暉還呼吁，“生均公用經(jīng)費(fèi)向民辦義務(wù)教育學(xué)校平等覆蓋”。梁挺福則提出，以出生人口下降為契機(jī)，推進(jìn)“小校小班”建設(shè)。此外，地方政府可以嘗試階段性購買民辦學(xué)校學(xué)位，以此減緩新建公辦學(xué)校的資金壓力，并合理合法優(yōu)化民辦義務(wù)教育的新功能和角色。