□ 法治是最好的營商環(huán)境
制圖/李曉軍
(資料圖)
“以前判斷燃?xì)馐欠裥孤┲荒芸勘亲樱劦轿兜啦炮s緊讓燃?xì)夤镜娜诉^來，安裝智能信息管理平臺(tái)后，只要燃?xì)獬霈F(xiàn)‘跑冒滴漏’，我的手機(jī)就會(huì)第一時(shí)間收到報(bào)警信息，燃?xì)夤灸沁呁竭M(jìn)行處置。”近日，山東省濱州鄒平市一大型商場負(fù)責(zé)人如是說。
這家大型商場是鄒平某燃?xì)夤镜挠脩糁弧Ｈツ辏撊細(xì)夤緸樯虉霭惭b了智能信息安全管理系統(tǒng)，通過智能燃?xì)鈭?bào)警裝置聯(lián)動(dòng)燃?xì)夤局悄苓\(yùn)營中心和商場消防控制室，實(shí)現(xiàn)檔口用氣點(diǎn)、商場消防控制室和智能運(yùn)營中心的一警多報(bào)。而燃?xì)夤就菩兄悄苄畔踩芾硐到y(tǒng)，離不開鄒平市人民檢察院在燃?xì)夤鹃_展的涉案企業(yè)合規(guī)整改工作。
這是濱州檢察機(jī)關(guān)開展合規(guī)改革試點(diǎn)的一個(gè)縮影。改革試點(diǎn)過程中，基層檢察院取得了哪些進(jìn)展和成效？破解了哪些難題？下一步亟待解決哪些問題？帶著這些問題，《法治日?qǐng)?bào)》記者近日深入山東濱州檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查采訪。
制定合規(guī)試點(diǎn)方案
確保辦案程序規(guī)范
2020年3月，最高人民檢察院在上海、江蘇、山東、廣東的6個(gè)基層檢察院開展涉案企業(yè)合規(guī)改革試點(diǎn)；2021年3月，在總結(jié)第一批試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，最高人民檢察院部署在北京、上海、山東等10個(gè)省市開展第二期試點(diǎn)工作。
2020年，鄒平某燃?xì)夤镜囊粋€(gè)天然氣門站發(fā)生火災(zāi)事故。
在案件審查批準(zhǔn)逮捕階段，案件承辦檢察官、鄒平市檢察院副檢察長孫曉霞通過實(shí)地走訪發(fā)現(xiàn)，案發(fā)天然氣門站存在違規(guī)安裝LNG天然氣儲(chǔ)罐、監(jiān)控設(shè)備陳舊、安全設(shè)施設(shè)置不到位、安全制度落實(shí)不嚴(yán)格等情形，企業(yè)在很多地方存在整改的必要性。
2021年8月9日，案件移送鄒平市檢察院審查起訴。“在對(duì)該企業(yè)全面調(diào)查了解的過程中，我院于2021年9月7日被增列為我省企業(yè)合規(guī)改革試點(diǎn)單位。”鄒平市檢察院檢察長溫健介紹說。
溫健說，濱州市場主體活躍，特別是鄒平市區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，企業(yè)類型多、規(guī)模大，連續(xù)19年進(jìn)入全國縣域經(jīng)濟(jì)百強(qiáng)縣名單，市域內(nèi)涉民營企業(yè)案件數(shù)量高發(fā)、類型多樣。隨著民營經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展，民營企業(yè)對(duì)平等保護(hù)的需要、對(duì)法治化營商環(huán)境的需求越來越強(qiáng)烈。經(jīng)積極申報(bào)，鄒平市檢察院成為濱州市唯一入選第二批合規(guī)改革試點(diǎn)的基層檢察院。
在辦案過程中，鄒平市檢察院了解到，該燃?xì)夤咀鳛楫?dāng)?shù)刂匾拿裆髽I(yè)，承擔(dān)著全市95%以上的民生用氣，近年來一直誠信經(jīng)營、依法納稅，屬于當(dāng)?shù)匦袠I(yè)內(nèi)的標(biāo)桿企業(yè)，具有良好的發(fā)展前景。同時(shí)，涉案的3名犯罪嫌疑人均為所在崗位的技術(shù)型骨干，如果3人被刑事處罰，會(huì)對(duì)公司的未來發(fā)展以及他們的個(gè)人家庭等方面造成重大影響。
“因此，在當(dāng)前穩(wěn)企業(yè)、保就業(yè)、促發(fā)展的大形勢下，引導(dǎo)該燃?xì)夤痉e極開展企業(yè)合規(guī)建設(shè)非常有必要。”孫曉霞說。
“對(duì)我們企業(yè)來講，開展企業(yè)合規(guī)建設(shè)就像是‘及時(shí)雨’。事故的發(fā)生引起了集團(tuán)公司的極大關(guān)注，事故發(fā)生后已在企業(yè)內(nèi)部開展安全整頓，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)提出的涉案企業(yè)合規(guī)整改建議，我們?cè)敢夥e極參與、配合整改。”該燃?xì)夤矩?fù)責(zé)人道出當(dāng)時(shí)的想法。之后，企業(yè)向檢察機(jī)關(guān)提交合規(guī)承諾。經(jīng)報(bào)山東省人民檢察院審批同意，鄒平市檢察院對(duì)該公司啟動(dòng)合規(guī)程序。
“推進(jìn)涉案企業(yè)合規(guī)改革，是依法平等保護(hù)民營企業(yè)、促進(jìn)市場主體健康發(fā)展、營造良好法治化營商環(huán)境的重要舉措。在推進(jìn)合規(guī)改革試點(diǎn)中要堅(jiān)持嚴(yán)管與厚愛兼而有之，既要避免‘辦一個(gè)案子、垮一個(gè)企業(yè)’，又要杜絕流于‘紙面合規(guī)’，讓合規(guī)改革真正促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。”濱州市人民檢察院檢察長王體功說。
鄒平市檢察院被確立為試點(diǎn)單位后，濱州市檢察院把試點(diǎn)工作納入全市檢察工作層面謀劃部署，成立以檢察長為組長、分管院領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人為成員的試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，建立指揮調(diào)度、信息報(bào)送、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，制定濱州市檢察機(jī)關(guān)企業(yè)合規(guī)改革試點(diǎn)工作方案等，為全市開展合規(guī)試點(diǎn)提供指引。
此外，濱州檢察機(jī)關(guān)還進(jìn)一步完善“辦案影響評(píng)估”“法律風(fēng)險(xiǎn)提示”“涉企案件介入偵查”等機(jī)制，作為合規(guī)案件辦理的配套支持機(jī)制；建立合規(guī)辦案臺(tái)賬，定期督促各縣區(qū)合規(guī)辦案任務(wù)；建立涉企案件檢察官背書制度，確保辦案程序規(guī)范。
共同建第三方機(jī)制
監(jiān)督評(píng)價(jià)有權(quán)威性
如何確保企業(yè)真合規(guī)、真整改？
在深入推進(jìn)涉案企業(yè)合規(guī)改革試點(diǎn)工作中，濱州市檢察院把第三方機(jī)制建設(shè)作為推進(jìn)改革的關(guān)鍵。2022年2月14日，濱州市檢察院會(huì)同濱州市工商聯(lián)等18家單位印發(fā)相關(guān)規(guī)范，共同建立市級(jí)第三方機(jī)制管委會(huì)，建立由52名專業(yè)人員組成的第三方監(jiān)督評(píng)估機(jī)制專業(yè)人員庫。
同時(shí)，濱州市檢察院積極指導(dǎo)各縣區(qū)加快推進(jìn)本級(jí)第三方機(jī)制管委會(huì)建立。當(dāng)年7月底，全市各縣區(qū)均建立了第三方機(jī)制管委會(huì)和第三方機(jī)制專業(yè)人員庫，是山東省首批實(shí)現(xiàn)市縣兩級(jí)第三方機(jī)制全覆蓋的地級(jí)市。
目前，全市共建立第三方機(jī)制管委會(huì)8個(gè)，管委會(huì)成員單位110個(gè)；建立第三方機(jī)制專業(yè)人員庫8個(gè)，遴選入庫專家366個(gè)。
“第三方監(jiān)督評(píng)估機(jī)制的建立是決定企業(yè)合規(guī)改革試點(diǎn)成敗的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。”鄒平市檢察院副檢察長李曉明介紹說，要通過建立第三方監(jiān)督評(píng)估機(jī)制，確保企業(yè)合規(guī)建設(shè)監(jiān)督和評(píng)價(jià)的權(quán)威性、公正性和公信力，從而促使企業(yè)合規(guī)改革試點(diǎn)工作順利推進(jìn)。
孫曉霞認(rèn)為，通過發(fā)揮第三方組織的專業(yè)作用，破解了檢察官存在的專業(yè)知識(shí)不強(qiáng)等難點(diǎn)、痛點(diǎn)問題。在上述燃?xì)夤竞弦?guī)建設(shè)中，鄒平市檢察院會(huì)同第三方機(jī)制管委會(huì)的其他成員單位，選擇由鄒平市應(yīng)急管理局專業(yè)人員、安全工程師和律師組成第三方組織，在協(xié)同推進(jìn)下，幫助該燃?xì)夤窘ㄕ铝⒅疲氯┒矗晟苾?nèi)部監(jiān)督制約和管理機(jī)制，提高依法經(jīng)營管理水平，完成重建安全管理制度、明確安全責(zé)任主體、全員安全培訓(xùn)等工作，率先建成全省行業(yè)領(lǐng)域智能信息安全管理平臺(tái)，大大提升了流程規(guī)范和應(yīng)急處置效率。
“涉案企業(yè)合規(guī)整改取得實(shí)際效果是合規(guī)成功的關(guān)鍵。通過合規(guī)整改和適當(dāng)懲戒，給涉案企業(yè)以警醒、教育，促進(jìn)企業(yè)規(guī)范經(jīng)營，同時(shí)又通過依法少捕慎訴，給企業(yè)發(fā)展松綁減負(fù)，對(duì)有效整改的，檢察機(jī)關(guān)根據(jù)案件情況，依法決定不捕、不訴或提出寬緩處罰的量刑建議。”王體功說。
為杜絕“紙面合規(guī)”，鄒平市檢察院經(jīng)過嚴(yán)格審查評(píng)估后，擬對(duì)涉案3名犯罪嫌疑人作相對(duì)不起訴處理。經(jīng)山東省檢察院審批同意，對(duì)3名犯罪嫌疑人的不起訴決定進(jìn)行宣告，3人均表示會(huì)在今后的工作中筑牢安全生產(chǎn)意識(shí)，以此次事故為戒，嚴(yán)格遵守法律。
山東梁鄒律師事務(wù)所主任孫兆杰參與了該燃?xì)夤竞弦?guī)建設(shè)。在他看來，通過一系列整改措施，既可以保障涉案企業(yè)安全生產(chǎn)合規(guī)體系的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，還能有效防止再次發(fā)生相同或者類似的違法犯罪活動(dòng)。而且，涉案責(zé)任人員均被作出不起訴處理，避免了事故一旦發(fā)生就人人自危或者一場事故就導(dǎo)致一家企業(yè)倒閉的情況，有助于涉案企業(yè)高質(zhì)量“活下來”。
“企業(yè)合規(guī)建設(shè)不等于不訴，也不意味著對(duì)涉案企業(yè)‘法外開恩’。適用合規(guī)機(jī)制的案件在最終處理決定上，需要根據(jù)企業(yè)的合規(guī)整改情況及案件的事實(shí)、證據(jù)、情節(jié)綜合確定，并非一律從寬。”濱州市檢察院法律政策研究室主任王超說。
王超介紹說，具體而言，對(duì)于涉案企業(yè)全面、有效完成了合規(guī)整改并形成長效合規(guī)管理機(jī)制、企業(yè)經(jīng)營狀況大為改觀的，檢察機(jī)關(guān)可以根據(jù)案件情況依法作出不捕、不訴、變更強(qiáng)制措施、提出輕緩量刑建議；對(duì)于涉案企業(yè)合規(guī)整改未達(dá)到有效性標(biāo)準(zhǔn)的，檢察機(jī)關(guān)依法作出批準(zhǔn)逮捕、起訴的決定；對(duì)于涉案企業(yè)采用弄虛作假手段騙取評(píng)估結(jié)論或者存在其他不當(dāng)行為的，檢察機(jī)關(guān)除依法起訴外，還可提出從嚴(yán)處罰的量刑建議。
截至目前，濱州檢察機(jī)關(guān)經(jīng)山東省檢察院批準(zhǔn)啟動(dòng)合規(guī)程序的案件有24件，在辦案過程中依法轉(zhuǎn)為普通辦案程序的4件，適用合規(guī)程序辦結(jié)案件3件，適用合規(guī)程序在辦案件17件。
從“一企”到“一起”
個(gè)案辦理延至行業(yè)
“合規(guī)整改后，并不意味著工作的結(jié)束。如何確保整改效果能夠長期堅(jiān)持下去，是需要思考和解決的問題。”王體功說，檢察機(jī)關(guān)要做好合規(guī)的“后半篇文章”，強(qiáng)化能動(dòng)履職，充分發(fā)揮辦案檢察官的主導(dǎo)作用和履職能動(dòng)性，不僅要將涉案企業(yè)合規(guī)整改工作“扶上馬”還要“送一程”，確保整改措施在企業(yè)“落地生根”。
在辦理鄒平某燃?xì)夤竞弦?guī)案件中，鄒平市檢察院向鄒平市應(yīng)急管理局、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局分別制發(fā)檢察建議，督促兩單位就安全生產(chǎn)領(lǐng)域進(jìn)一步加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管，加大安全生產(chǎn)監(jiān)管力度和生產(chǎn)作業(yè)人員培訓(xùn)力度，最大限度避免此類事故再次發(fā)生。
“我們公司的合規(guī)整改和智能信息管理平臺(tái)建設(shè)還帶動(dòng)了整個(gè)集團(tuán)公司的安全合規(guī)治理。”該燃?xì)夤矩?fù)責(zé)人說。
濱州市無棣縣人民檢察院辦理的張某等3人對(duì)非國家工作人員行賄一案，通過開展涉企調(diào)查，并報(bào)山東省檢察院審批通過，成為該院辦理的招投標(biāo)領(lǐng)域商業(yè)賄賂類首起涉案企業(yè)合規(guī)案件，現(xiàn)處于企業(yè)合規(guī)考察期。
在該起案件辦理中，檢察官通過審查案件發(fā)現(xiàn)，濱州市某經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)有關(guān)職能部門，存在對(duì)公共資源交易領(lǐng)域監(jiān)督管理責(zé)任履行不到位、關(guān)鍵崗位選人用人制度不完善、評(píng)標(biāo)專家?guī)煜到y(tǒng)使用不規(guī)范、密鑰管理制度不健全等問題，導(dǎo)致有人員利用職務(wù)便利，為招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、投標(biāo)公司提供評(píng)標(biāo)專家名單，致使該領(lǐng)域出現(xiàn)多起腐敗案件，社會(huì)影響惡劣。
“為有效預(yù)防該類犯罪發(fā)生，加強(qiáng)訴源治理，強(qiáng)化行業(yè)監(jiān)管，我們通過實(shí)地走訪相關(guān)職能部門、制發(fā)檢察建議的形式，督促相關(guān)部門履行監(jiān)管職責(zé)，強(qiáng)化制度建設(shè)，構(gòu)建長效機(jī)制，從源頭上解決相關(guān)部門關(guān)鍵崗位、關(guān)鍵環(huán)節(jié)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控問題，凈化招投標(biāo)領(lǐng)域生態(tài)環(huán)境。”無棣縣檢察院檢察長羅振華介紹說，通過個(gè)案辦理延伸到行業(yè)合規(guī)，促進(jìn)解決案件背后的部門監(jiān)管漏洞和社會(huì)治理問題，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)“一企”合規(guī)到“一起”合規(guī)。
激勵(lì)模式雛形初現(xiàn)
有益經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)形成
濱州檢察機(jī)關(guān)下一步如何推進(jìn)合規(guī)改革試點(diǎn)工作走深走實(shí)？
王超介紹說，將會(huì)同有關(guān)部門進(jìn)一步健全第三方監(jiān)督評(píng)估機(jī)制，細(xì)化第三方監(jiān)督評(píng)估流程，提升第三方監(jiān)督評(píng)估工作的專業(yè)化、規(guī)范化水平。同時(shí)，推動(dòng)涉案企業(yè)合規(guī)制度刑事訴訟全流程適用，發(fā)揮好偵查監(jiān)督與協(xié)作配合辦公室作用，推動(dòng)合規(guī)準(zhǔn)備工作前移至偵查環(huán)節(jié)；加強(qiáng)與人民法院協(xié)作配合，推動(dòng)合規(guī)程序適用向?qū)徟须A段延展。
濱州市檢察機(jī)關(guān)在推進(jìn)涉案企業(yè)合規(guī)改革試點(diǎn)工作中注重加強(qiáng)與理論界互動(dòng)，先后邀請(qǐng)北京大學(xué)、山東大學(xué)專家進(jìn)行指導(dǎo)，并就建立檢校長期合作機(jī)制達(dá)成共識(shí)。
山東大學(xué)法學(xué)院教授、刑事合規(guī)研究中心執(zhí)行主任李本燦在接受記者采訪時(shí)說，最高人民檢察院審時(shí)度勢，開啟涉案企業(yè)合規(guī)改革試點(diǎn)工作具有重要的積極意義。總體上來看，涉案企業(yè)合規(guī)激勵(lì)的模式雛形初現(xiàn)，改革試點(diǎn)已經(jīng)形成了有益經(jīng)驗(yàn)，這對(duì)于企業(yè)合規(guī)理念的推行起到了重要作用。
“當(dāng)然，我們也遇到了諸多問題，但這恰恰是未來努力的方向。”在李本燦看來，在下一步的改革試點(diǎn)工作中，諸如關(guān)于案件范圍的厘定、從寬標(biāo)準(zhǔn)的明確化、第三方監(jiān)督管理組織的激勵(lì)、有效合規(guī)的鑒定等問題亟待解決。同時(shí)，企業(yè)合規(guī)是一個(gè)綜合性社會(huì)治理問題，涉及多學(xué)科知識(shí)，還需要社會(huì)誠信文化的支撐。
“但誠信的市場環(huán)境并非一朝一夕可成，我們未來的改革試點(diǎn)工作，甚至是相關(guān)立法改革，需要更穩(wěn)健地開展。同時(shí)需要社會(huì)合力推進(jìn)，充分調(diào)動(dòng)其他學(xué)科資源和社會(huì)力量共同參與。”李本燦說。