核心要點：
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近日，“黑龍江185人因違規焚燒秸稈被處罰1.782億元”的新聞引發廣泛討論。秸稈禁燒一直是基層治理中非常重要的問題。有人可能會問，國家都給補貼了，為什么農民還要偷偷燒秸稈？
一、國家補貼不是給農民，而是給綜合利用秸稈的企業
實際上，國家層面并沒有對禁燒工作進行專項補貼，通常的做法不是堵而是疏，國家資金主要瞄準秸稈綜合利用，即通過秸稈還田、離田、加工利用等方式。這類補貼并不直接發給農戶，而是用于激發以上環節中市場主體的參與動力。
除國家補貼外，各省在完成禁燒任務時政策不同，有些省和地市是通過補貼方式來提高工作便利度的，正因為這是一種地方性較強的政策，因此補貼方式、補貼標準和政策實施效果是因地而異的。
以黑龍江省為例。作為糧食主產區，黑龍江省早在2017年就成為了利用中央財政秸稈綜合利用試點地區，各級財政配套，用以支持秸稈離田利用、秸稈還田作業、秸稈離田農機具補貼等具體方式。大家要看到，這些補貼主要都是通過對秸稈還田實施項目的農機合作社、農機服務公司以及實施秸稈再利用的企業進行補貼。
再比如我2013年在皖北某鎮調研，當時秸稈禁燒工作才開始不久，一線禁燒工作很難做。為了推進禁燒，縣級拿出專項補貼資金進行補貼，包括購置了滅茬機、打捆機、深翻旋耕設備等用于機械方式的深翻還田，對農機手進行補貼以激勵其降低作業高度、開展深翻等。
這樣就很清楚了，補貼是由實施還田、秸稈綜合利用的市場主體拿的，并不直接發放給農民。所以農民燒不燒，取決于這些措施是否得到了有力執行。但實地調查中會發現，這些措施往往都面臨普遍的實踐困境。既然“疏”不能解決百分百的問題，就只能通過“堵”來達到上級的百分百目標，結果就演變成了老百姓反對強烈的強制性禁燒。
二、秸稈由企業“綜合利用”面臨哪些問題？
第一個問題，地方各級是否有足夠的財力保障對中央專項資金的配套，這些配套后的資金規模是否足以激勵市場主體積極參與秸稈綜合利用工作。
資金專項化背景下，各級地方政府配套到位與否影響著政策效果的實現，因而補貼到位與否因地而異、因時而異。很多地方在使用中央財政秸稈綜合利用資金的時候采取的是“獎補”辦法，也就是說綜合利用效果實施得好的才會拿到補貼，屬于事后再補。實施綜合利用的市場主體是否拿的到、什么時候拿到，都存在著較大變數。
第二個問題，假設秸稈綜合利用的市場途徑是暢通的，農戶是否有動力去配合進行綜合利用。
實際上，各地近些年紛紛將秸稈禁燒工作改換為秸稈綜合利用工作，試圖變堵為疏。因為補貼不是給農戶，農戶就沒有積極性去配合離田、還田等工作。實際上在調研中會發現，這種市場途徑并不暢通。
在安徽某縣調研中，有種糧大戶就反映，縣里也公布了秸稈利用企業的聯系方式，宣稱已給了補貼，企業也放話“應收盡收”，但每次打電話都說好好好，幾年了一次也沒來過，以至于村民都說“企業把補貼騙到了就行”。
第三個問題，如果秸稈綜合利用的“疏”效果有限，地方政府還有什么辦法來完成“全方位全天候”“零火點”的剛性目標？
無論制度設計多么精巧，最終還是要看落地效果。目前的問題是，越到基層越發現，補貼政策失效后，只能依靠原始的、極端的強制式禁燒。
三、“財政不補貼，廠家就不收了，不劃算”
除了強制性禁燒之外，目前比較普遍的做法還包括秸稈還田和秸稈綜合利用兩種方式。這兩種方式都應依靠市場主體來完成，遵循市場規律來做就可以，但似乎更多人認為應該通過國家補貼才可以，不補貼就完不成。這種想法并不稀奇，因為交給市場來做本來就不經濟，市場做不了，就只能通過國家補貼來扭曲市場。
我們團隊在皖南某縣調研中發現，該縣2021年已經取消了秸稈禁燒工作，重新改了個名字叫“秸稈綜合利用”。綜合利用的方式主要是飼料化和能源化。這個辦法的難點在于，從田間收集到工廠這個環節很麻煩。他們測算了一下，一噸秸稈從田間到工廠大概需要的費用是一噸380元，這380元包括人力、車費等等。經營大戶不收秸稈的錢，秸稈是免費的。
現在的現狀是什么？有一部分進行能源化的秸稈利用的公司；另外有兩個企業主要是養羊來做飼料，還有的用秸稈來種蘑菇。這三種利用方式純粹利用市場化的運作達到今年的目標（消化1萬噸的秸稈）很難，省里面給的補貼是每畝60塊錢，工作經費是遠遠不夠的。區里面拿了200萬的財政補貼，秸稈綜合利用，其中最高的是補到190塊錢一噸。秸稈利用的工廠里面出200塊錢，總共是390塊錢。這是整體的利用。如果財政不補貼，秸稈綜合利用的廠就不收了，不劃算。整體利用是通過補貼來支撐的，當地企業收1畝需要政府補貼200元，沒有補貼或降低補貼，就不可持續了。
目前沒有利用的秸稈，有80%的情形都是堆在地頭或秸粉碎稈還田。經過對皖南某縣的調研，該縣每年產出7萬噸的稻草，綜合利用只有1萬噸。但是對于基層政府來說，市場主體沒有完成任務，上邊又有硬考核任務，所以秸稈不管還不行，因為衛片還在拍，有火點還需要消，所以說這項工作目前名義上是取消了，實際上還在要做。
筆者在皖東某鎮調研時發現，在政府的建設補貼下，該鎮在其轄區內11個村都建設了收儲中心，由收儲中心負責完成本村所有秸稈的離田回收與再利用。實施情況是，很多收儲中心運轉得并不順利，原因是沒有利潤。如大部分收儲中心的主要銷售方式是交售到當地拿補貼的電廠，從地頭到電廠的成本大約220元/噸，電廠收購價為238元/噸，收儲中心絕的不劃算；電廠也覺得不劃算，如果不是因為國家補貼，電廠怎么會愿意收秸稈來發電，因此電廠對秸稈百般挑剔。收儲中心銷售不暢，就只能在負責轄區內減少收儲。農民的秸稈收不起來，又不讓燒，就覺得政府承諾的收儲是個騙局。筆者調研的1家運轉得最好的收儲中心，也只能最多完成該片區60%的秸稈回收利用，而其他大部分收儲中心連30%都達不到，政府又如何保證完成“零火點”目標？
總而言之，目前通過補貼形式來推進秸稈禁燒、秸稈綜合利用工作，仍存在很大困難。依靠政策補貼來激活市場主體參與綜合利用，且不論是否能真正實現市場主體的健康運行，僅看看我國大田種植上每年產生多少秸稈，通過常識也能判斷出，秸稈綜合利用只是杯水車薪。
所以基層實踐中，最主要的方式還是直接還田，而且還是通過高成本、高能耗的壓力型體制實現“大力出奇跡”。而隨著秸稈禁燒逐步常態化、全天候化，地方政府還能不能持續地、全天候地、百分百地支付起這么高的成本，地方財政難題逐步凸顯的背景下，試圖通過補貼來實現“疏”還有沒有可能？事實上，很多地方已經在逐步取消秸稈還田的補貼，如筆者在皖東某縣調研時，當地在2021年就全面取消了秸稈還田的補貼，作業農機手沒有激勵再去做還田任務；當地通過對能夠綜合利用秸稈的企業進行獎補，但這些企業吸納能力有限，有些因為銷路存在問題，已經在縮減秸稈收儲規模。
結果就是，當市場方式不奏效時，最終能依靠的，還是最原始、最剛性的強硬式禁燒。這也是為何在大量的綜合手段實施后，仍然解決不了老百姓最燃眉的秸稈處理難題。