一、地方政府的土地財政策略——如何經營城市？

(資料圖片僅供參考)

過去二十多年，地方政府使用了一整套“經營城市”的策略。這些策略大致可以概括為：

第一，土地財政與基礎設施投資的雙向互動。首先，利用土地出讓收入來為基礎設施投資融資，用前者的高回報來彌補后者的低回報。其次，通過基礎設施建設來提升土地價值，為下一輪融資做準備；

第二，增量融資與存量融資的結合。地方政府除了能夠通過當期土地出讓金來獲得收入以及向銀行融資外，還可以利用存量土地收儲作為抵押向商業銀行貸款。而存量土地的估值取決于最近的土地出讓金收入。從這一意義上而言，地方政府存在通過降低土地供應數量來抬高土地出讓單價的動機；

第三，工業地產與商業地產相結合。為了完成招商引資任務，地方政府通常會給企業提供極其廉價的工業用地，這一方面地方政府無疑是虧損的。而在工業用地方面的虧損，地方政府必然會從提高商業用地出讓價方面找補回來。不過，如果當地工業發達，那么除了能夠提供不菲的財稅收入外，也能反過來拉高商業用地的價格。兩者是相輔相成的；

第四，政府平臺公司在上述各環節中均扮演著重要角色。事實上，在目前中央加強對地方政府財政預算決算管理之后，平臺公司事實上成為地方政府的第二財政。一方面收支更加靈活，另一方面與土地財政的結合也賦予平臺公司強大的融資能力。不過，所有平臺公司為政府支出的事項都將變成平臺公司對政府的應收賬款（也即隱性債務）。而且，平臺公司通常不會把政府后續劃撥資產用來沖銷上述應收，而是用來補充資本金。這就造成平臺公司債務不斷放大的格局。

二、當前地方政府的財政困局

當前地方政府財政困難的原因大致如下：

第一，在疫情沖擊下，無論是制造業還是服務業的稅收與非稅收入均顯著下降，且地方承擔的防疫支出越來越高；

第二，在嚴厲的房地產調控政策之下，一方面土地出讓收入銳減，另一方面與房地產、建筑業相關的大量稅收（例如營業稅、土地增值稅、各類附加等）顯著萎縮；

第三，地方政府要為過去舉借的大量債務（無論是政府債務還是平臺債務）還本付息或借新還舊；

第四，目前中央政府嚴格限制地方政府新增隱債，導致平臺公司的作用明顯受限。

可以說，當前地方政府在地方政府收支大致平衡、堅持房住不炒政策與限制地方政府隱形債務三個目標之間面臨“三元悖論”。

三、解決方案

關于當前地方政府財政問題的解決方案：

一是要通過各種舉措（包括持續優化防疫措施）來恢復經濟增長。這才是治本之策；

二是中央政府發行新一輪特別國債。通過發行國債來為各地受疫情沖擊嚴重的中低收入家庭發放現金類消費券，并為符合條件的中小企業提供補貼（在這一方面，如果中央不補，就只能由地方政府來補）；

三是擴大地方政府發行的一般債與專項債規模。一般債用來彌補地方財政收支缺口，專項債用來為基礎設施建設融通資金。但目前來看，一般債發行規模應該顯著上升；

四是努力擴大政策性金融機構的支持力度。當前6000億政策性開發性金融工具其實是一種政府主導的股權投資基金，該項基金可以用作地方政府基建項目的資本金，因此尤其受地方政府歡迎；

五是在專項債資金使用方面給地方政府提供更大的靈活性。例如，目前有些專項債項目是年初才經過審批，但8月底就要求資金必須全額使用。按照正常的項目運行來看，難度很大。因此建議簡化項目審批程序，提高資金使用期限的靈活性；

六是對地方平臺債務管理也使用逆周期審慎監管模式。在當前情況下，應放松對平臺公司隱性債務的監管，讓平臺公司能夠更好地參與到下一波基礎設施建設浪潮中去。

注：本文是為盛中明、余永定與筆者合著的文章《如何提高財政政策的有效性？》準備的素材，在發表的正文中由于篇幅原因被刪去。

（張明系中國社會科學院金融研究所副所長、國家金融與發展實驗室副主任）