文|凱風(fēng)
(資料圖)
城市收縮，悄然降臨。
01
鐵飯碗，不再“鐵”了。
前不久，山西6個(gè)縣試點(diǎn)探索“人口小縣”機(jī)構(gòu)改革，多個(gè)行政部門(mén)被撤并精簡(jiǎn)，部分事業(yè)單位編制被縮減。
忻州市河曲縣，36個(gè)黨政機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)為22個(gè)，135個(gè)領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)精簡(jiǎn)為114名，186個(gè)涉改事業(yè)單位整合為40個(gè)，1964個(gè)事業(yè)編制核減為659個(gè)。
太原市婁煩縣，全縣9個(gè)縣委機(jī)關(guān)減少至6個(gè)，26個(gè)政府部門(mén)降至16個(gè)，133個(gè)事業(yè)單位則削減了29個(gè)。
呂梁市石樓縣，改革后，全縣黨政機(jī)構(gòu)減少了37.1%，事業(yè)單位減少了31.1%，行政事業(yè)單位科級(jí)職數(shù)減少11.8%。
……
這些縣有一個(gè)共同特點(diǎn)：人口小縣，且人口面臨持續(xù)減少的困境。
這6個(gè)試點(diǎn)縣，常住人口多則13萬(wàn)人，少則不到10萬(wàn)人，屬于典型的袖珍小縣。
過(guò)去10年，這些小縣人口還在持續(xù)萎縮，河曲縣人口減少14.9%，婁煩縣降低13.8%，石樓縣減少13.4%。
與之對(duì)比，在中部和東部，百萬(wàn)人口大縣屢見(jiàn)不鮮，作為第一縣級(jí)市的昆山常住人口更是達(dá)200萬(wàn)人以上，超過(guò)了許多中西部地級(jí)市規(guī)模。
雖然人口大相徑庭，但在如今的行政架構(gòu)下，無(wú)論是10萬(wàn)人口小縣，還是百萬(wàn)人口大縣，行政部門(mén)、事業(yè)單位總量不會(huì)相差多少，縣直事業(yè)機(jī)構(gòu)動(dòng)輒一兩百個(gè)。
且不說(shuō)經(jīng)濟(jì)和財(cái)政可負(fù)擔(dān)性如何，人口萎縮本身就會(huì)帶來(lái)一個(gè)嚴(yán)峻問(wèn)題：人口與財(cái)政供養(yǎng)人員比例失衡。
為此，山西在全國(guó)率先開(kāi)啟人口小縣機(jī)構(gòu)改革，重點(diǎn)解決“財(cái)政供養(yǎng)人員比例失衡、人浮于事等突出問(wèn)題”。
這一切還只是開(kāi)始。
根據(jù)中國(guó)縣域統(tǒng)計(jì)年鑒，全國(guó)戶籍人口不足50萬(wàn)的縣（市）共有1257個(gè)。其中，5萬(wàn)以下的袖珍縣（市）有90個(gè)，5萬(wàn)-10萬(wàn)之間的有116個(gè)，10萬(wàn)-20萬(wàn)之間的228個(gè)。
這些人口小縣，未來(lái)或許都將成為改革對(duì)象。
02
與山西精簡(jiǎn)鐵飯碗相比，東北出現(xiàn)了“逆城市化”現(xiàn)象。
日前，黑龍江省伊春市和齊齊哈爾市6個(gè)街道被撤銷(xiāo)，并設(shè)為鎮(zhèn)，這一舉動(dòng)被媒體稱(chēng)為“撤街設(shè)鎮(zhèn)”。
事實(shí)上，幾年前，東北就已出現(xiàn)更高層面的“撤區(qū)設(shè)縣”。
2019年，黑龍江伊春市撤銷(xiāo)了15個(gè)市轄區(qū)，新設(shè)立了8個(gè)縣區(qū)。行政區(qū)劃從15區(qū)1縣1市，調(diào)整為5縣4區(qū)1市，區(qū)少了整整11個(gè)。
長(zhǎng)期以來(lái)，城市擴(kuò)張一直都是主旋律，撤縣設(shè)區(qū)、撤縣設(shè)市、撤鎮(zhèn)設(shè)街、撤村改居可謂屢見(jiàn)不鮮。
如今一切開(kāi)始逆轉(zhuǎn)，不僅浩大的“撤縣設(shè)區(qū)”潮戛然而止，逆向的“撤區(qū)設(shè)縣”、“撤街設(shè)鎮(zhèn)”也成了現(xiàn)實(shí)。（參閱《1億人，為何沒(méi)有一座萬(wàn)億GDP城市？》）
“撤區(qū)設(shè)縣”、“撤街設(shè)鎮(zhèn)”，意味著什么？
在我國(guó)的行政架構(gòu)中，中央-省-市-縣（區(qū)、縣級(jí)市）-鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）構(gòu)成5級(jí)行政體系。
根據(jù)《中國(guó)城市大趨勢(shì)》一書(shū)分析，縣與區(qū)，鎮(zhèn)與街道，看似級(jí)別相當(dāng)，但無(wú)論是名稱(chēng)還是實(shí)際定位，都截然不同。
區(qū)和街道，都屬于城市架構(gòu)，深度融入城市的產(chǎn)業(yè)、交通、教育、衛(wèi)生等規(guī)劃中，多以二三產(chǎn)業(yè)為主，且村民向城鎮(zhèn)居民的身份轉(zhuǎn)型，得以享受相應(yīng)的城市福利。
與之對(duì)比，縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)，多屬于鄉(xiāng)村管理單元。
鄉(xiāng)基本以鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)為主，鎮(zhèn)兼顧農(nóng)業(yè)和工商業(yè)職能，且財(cái)權(quán)、事權(quán)相對(duì)獨(dú)立，雖然享受不到城市層面的利好，但如果產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)良好，反而更利于自力更生。
同時(shí)，街道與鎮(zhèn)設(shè)立門(mén)檻不盡相同。
根據(jù)黑龍江相關(guān)規(guī)定，街道人口及城鎮(zhèn)人口規(guī)模一般高于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，且財(cái)政收入、二三產(chǎn)業(yè)增加值必須位于區(qū)域前30%，而鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)水平只要求達(dá)到50%左右。
所以，撤街設(shè)鎮(zhèn)的背后，核心原因是人口減少，城市收縮，逐漸達(dá)不到設(shè)立街道的標(biāo)準(zhǔn)。
以率先進(jìn)行“撤區(qū)設(shè)縣”、“撤街設(shè)鎮(zhèn)”的伊春市為例，2010年到2020年，伊春常住人口從114.8萬(wàn)人減少到87.9萬(wàn)人，人口下降23.45%，年平均增長(zhǎng)率為-2.64%。
而在東北，除了沈陽(yáng)、大連、長(zhǎng)春外，其他30多個(gè)城市人口都在減少。
當(dāng)人口持續(xù)流失，一旦低于設(shè)立街道的最低標(biāo)準(zhǔn)，撤街設(shè)鎮(zhèn)，就是無(wú)法回避的選擇。
03
種種信號(hào)表明，城市正在從大擴(kuò)張模式，轉(zhuǎn)向“收縮”模式。
無(wú)論是超大特大城市，還是收縮型城市，抑或普通縣城、鎮(zhèn)街，都不能再隨意擴(kuò)張了。
前不久，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實(shí)施方案》，要求推動(dòng)超大特大城市瘦身健體，科學(xué)確定城市規(guī)模和開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，合理控制人口密度。
這是繼“嚴(yán)控省會(huì)城市規(guī)模擴(kuò)張”、嚴(yán)控撤縣設(shè)區(qū)之后，對(duì)超大特大城市擴(kuò)張加上的又一個(gè)緊箍咒。
早在三四年前，國(guó)家發(fā)改委就已發(fā)布文件，要求收縮型中小城市要瘦身強(qiáng)體，轉(zhuǎn)變慣性的增量規(guī)劃思維，嚴(yán)控增量、盤(pán)活存量，引導(dǎo)人口和公共資源向城區(qū)集中。
隨后，官方進(jìn)一步發(fā)文指出，穩(wěn)妥調(diào)減收縮型城市市轄區(qū)，審慎研究調(diào)整收縮型縣（市）。
這些規(guī)定，正是中小城市撤區(qū)設(shè)縣、撤街設(shè)鎮(zhèn)等“逆城市化”現(xiàn)象的政策淵源。
與此同時(shí)，縣城在區(qū)域經(jīng)濟(jì)中的地位得到前所未有的提升，但人口流失縣城卻受到諸多限制。
去年，中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見(jiàn)》，提出分類(lèi)引導(dǎo)縣城發(fā)展方向，加快發(fā)展大城市周邊縣城 ，積極培育專(zhuān)業(yè)功能縣城 ，引導(dǎo)人口流失縣城轉(zhuǎn)型發(fā)展。
這意味著，縣城迎來(lái)了命運(yùn)的分水口，人口流失縣城的擴(kuò)張之路就此擱淺，未來(lái)或?qū)⒂瓉?lái)新一輪收縮型的撤并潮。
畢竟，隨著人口大盤(pán)見(jiàn)頂、經(jīng)濟(jì)高增速發(fā)展階段遠(yuǎn)去，城市收縮現(xiàn)象只會(huì)越來(lái)越嚴(yán)峻，這在凱風(fēng)《中國(guó)城市大趨勢(shì)》一書(shū)有詳細(xì)論述。
根據(jù)龍瀛團(tuán)隊(duì)的最新研究，2010年-2020年，全國(guó)共有1507個(gè)收縮的區(qū)縣，占比超過(guò)一半 ，總面積為440萬(wàn)平方公里，覆蓋了中國(guó)近46%的國(guó)土。
龍瀛團(tuán)隊(duì)：2010-2020年，中國(guó)人口收縮的縣區(qū)市，新疆?dāng)?shù)據(jù)暫缺
以城市來(lái)看，全國(guó)共有266個(gè)收縮城市，與前十年相比，增加了86個(gè)，總數(shù)占全國(guó)城市的4成左右。
城市收縮之下，只有“瘦身強(qiáng)體”一條路可走。