日前，山東省政府印發《關于進一步深化預算管理制度改革的實施意見》，部署推進山東新一輪預算管理制度改革，創新提出了“六個預算”改革方向，涉及預算管理的方方面面。《實施意見》作用和意義何在?最大的突破點是什么?記者就此采訪了省財政廳有關負責人和專家。

強化“大統籌”

集中財力辦大事

省財政廳預算處處長王進在解讀《實施意見》的主要創新突破之處時，首先談到了“增強政府資源統籌能力”。

“預算管理問題中，統籌力度不足就是其中之一。”王進表示，“從過去‘增強財政資源統籌’提升到‘增強政府資源統籌’，一大要點就是加強政府收入、政府預算、部門和單位收入、財政存量資金、行政事業性國有資產五個方面統籌，全部打入省級預算的‘盤子’。”王進介紹，比如將依托行政權力和國有資源(資產)獲取的各項收入，以及特許經營權拍賣收入等按規定全面納入預算管理;各部門、單位要依法依規將取得的各類收入全部納入部門或單位預算，未納入預算的收入不得安排支出;全面推行專項資金“大專項+任務清單”管理模式等。

“這是此次改革的重大突破之一，過去財政更加注重財政撥款資金的統籌，但是對一些單位的事業收入、租金收入等非財政撥款收入統籌力度不夠，此次改革強調財政撥款與非財政撥款的統籌銜接，同時把資產統籌也納入其中，這樣才能真正強化政府資源統籌能力。”王進表示。

為鞏固省級預算管理“全口徑、一體化”改革成果，《實施意見》在總結全省特別是2019年省級預算管理改革經驗的基礎上，提出將“四本預算”和政府債務預算(計劃)同步編審;推廣省級涉農資金等專項資金統籌整合成功經驗，在全省推開“大專項+任務清單”管理模式，切實增強政府財力綜合運籌能力。

山東財經大學財政稅務學院教授郭健分析：“當前和今后一段時期內，財政會持續處于‘緊平衡’狀態，同時，隨著改革步入‘深水區’，預算管理制度的一些深層次問題日益凸顯，影響了財政的可持續性發展，必須找準切入點，提高預算管理水平，助力經濟高質量發展。”

實施“零基預算”

打破支出固化格局

統籌后的財政收入要想真正保障重大戰略方針落地，就需要打破當前支出固化格局，大力優化財政支出結構，而這也正是《實施意見》提出的改革重點。

中央財經大學政府管理學院教授曹堂哲表示，現實中優化支出結構相關舉措推進難，支出結構固化僵化問題依然突出。財政支出固化加劇了支出的剛性，使既有支出能增不能減，造成有限的財政資金低效、無效、漏損情況突出，更加劇了財政收支矛盾，財政風險不斷加大。

如何破解?《實施意見》要求，全面實施零基預算管理，合理確定支出規模和保障重點，支出預算不得與財政收支總量、增幅或生產總值層層掛鉤。

王進介紹，過去財政預算編制主要采取“基數+增長”的模式，一般以上一年支出為基數，適當考慮一定增長比例分配資金，導致財政支出結構固化、資金效益低下，一些重點項目資金捉襟見肘。而零基預算，意味著編制預算不再受以往預算安排基數影響，以零為基點編制的預算，一切從實際需要出發。

圍繞規范預算支出管理，《實施意見》亮出了多項新舉措：深入推進專項資金統籌整合，全面推行專項資金“大專項+任務清單”管理模式;全面實施項目全生命周期管理;加快推進支出標準體系建設等。此外，為提高財政資金使用效益，要求把績效理念和方法深度融入預算管理全過程，實現預算與績效管理一體化運行。

“這一系列改革舉措符合中央經濟工作會議關于積極的財政政策要提升效能，更加注重精準、可持續的要求。”曹堂哲認為，尤其是堅持績效導向，圍繞推動績效與預算融合，意見提出推動預算績效管理提質增效的多項改革措施。

加強風險防控

增強財政可持續性

《實施意見》將防范化解財政運行風險擺在更加突出的位置。在健全政府依法舉債融資機制方面，一方面，通過加強地方政府債務限額管理，強化財政預算約束，實現債務限額與償債能力相匹配;另一方面，堅決遏制隱性債務，嚴禁通過企業債務等形式新增隱性債務和金融機構違規融資或變相舉債。在健全基層財政運行風險管控機制方面，要求堅決兜牢“三保”底線，全面實施縣級“三保”預算編制審核，確保“三保”預算足額編列、不留硬缺口。加強對市縣兩級“三保”預算安排和執行情況的監測分析，健全縣級“三保”風險應急處置機制，發現問題及時解決，確保“三保”不出問題。

曹堂哲認為，“《實施意見》堅持底線思維，關注風險防控和財政的可持續性，在健全政府依法舉債融資機制、基層財政運行風險管控機制，進一步加強財政承受能力評估等方面都作出了明確要求，為財政可持續性提供制度支撐。”

全面深化預算管理制度改革，需要先進的信息技術來支撐。對此，《實施意見》提出了多項舉措：建設省級統建、市縣共享、全省統一的預算管理一體化系統，橫向覆蓋預算編制、預算執行、決算和財務報告等管理環節，縱向貫通中央、省、市、縣各級和預算單位，綜合體現預算績效管理、資產管理、政府采購、政府債務管理要求，形成順向可控、逆向反饋的管理“閉環”，力爭2022年全省全面運行。

郭健表示，推進預算管理一體化建設是預算改革的基礎工程，將有利于實現信息共享，推動信息化建設，提高信息化水平，發揮多種監督方式協調作用，有助于順應經濟發展新格局，優化資源配置，促進社會公平正義。

(大眾日報記者 代玲玲 王鶴穎 實習生 胡方琦 報道)