近日，國家發展改革委、財政部、國家能源局聯合印發了《關于2018年光伏發電有關事項的通知》（以下稱《通知》），旋即引發了業內關注和熱議，一時間出現“最嚴厲”光伏新政、“急剎車”“大洗牌”“一刀切”等等論調。
為了理性看待光伏發展，準確解讀《通知》，新華網采訪了國家發展改革委及國家能源局相關負責人。相關負責人在接受采訪時表示，《通知》本身不是“急剎車”，此次調整也并非“一刀切”。光伏發展的總體方向沒有調整，也沒有改變，《通知》的主要目的是優化布局，繼續促進光伏行業健康發展。
給突飛猛進按下冷靜鍵
近年來，在國家政策支持和各方共同努力下，光伏發展取得了矚目成就，已成長為我國為數不多的、同步參與國際競爭、產業化占有競爭優勢的產業，在推動能源轉型中發揮了重要作用。其快速發展有目共睹：
一是裝機規模持續擴大，已成為全球最大的應用市場。我國光伏發電新增裝機連續5年全球第一，累計裝機規模連續3年位居全球第一，進入“十三五”時期，光伏發電建設速度進一步加快，年平均裝機增長率75%，2016年新增并網裝機容量3424萬千瓦，2017年新增并網裝機容量5306萬千瓦。截至2017年底，全國光伏發電累計并網裝機容量達到1.3億千瓦。截至2018年4月底，裝機已超過1.4億千瓦。
二是光伏技術不斷創新突破，已形成具有國際競爭力的完整的光伏產業鏈。近年來，我國光伏產業已經由“兩頭在外”的典型世界加工基地，逐步轉變成為全產業鏈全球光伏發展創新制造基地。光伏技術水平和產量質量不斷提高，2017年國內組件產量達7500萬千瓦，占全球的71%，不斷突破高效電池轉換效率的世界紀錄，2017年全球前10強光伏組件企業中我國占據了8個，國際競爭力明顯提升。
三是法規政策不斷完善，逐步營造適應光伏發展的市場環境。據了解，僅國家發展改革委、財政部、工信部、國家能源局、國土資源部等相關部門支持和規范光伏行業發展的政策性文件就近100個，范圍涵蓋產品制造、市場應用、財稅、價格、補貼、土地管理等產業發展的各個相關方面，迅速地營造出有利于產業發展的互補配套的政策環境。與此同時，地方政府也相繼出臺了支持光伏發電發展的相關政策措施。
成績斐然的同時也出現了新的問題、新的挑戰。一是補貼缺口持續擴大。數字顯示，截至2017年底，累計可再生能源發電補貼缺口總計達到1127億元，其中光伏補貼缺口455億元（占比約40%），且呈逐年擴大趨勢，目前已超過1200億元，直接影響光伏行業健康有序發展。“如果這種超常的增長繼續下去，財政補貼缺口將持續擴大，會對行業發展帶來更加不利的影響。”發展改革委相關負責人表示。
二是消納問題不容忽視。隨著光伏發電的迅猛增長，一些地方也出現了較為嚴重的棄光限電問題。2015年全國棄光率12%，2016年棄光率11%，2017年通過多方努力，棄光率下降至6%，但個別地方仍然十分嚴重，甘肅、新疆棄光率分別達到20%和22%。2018年一季度，棄光電量16.24億千瓦時，棄光率4%，同比下降5.3個百分點，雖有好轉，但仍不穩固。
三是產能過大存在隱患。在國內光伏發電市場高速增長的刺激下，光伏制造企業紛紛擴大產能，光伏制造產能過剩問題、產品和電站建設質量問題也有顯現。
顯而易見，這些問題的存在不利于行業健康可持續發展，需要引導市場和行業根據新形勢調整發展思路，將光伏發展重點從擴大規模轉到提質增效上來，著力推進技術進步、降低發電成本、減少補貼依賴，從而推動行業有序發展、高質量發展。
“現在我們齊心協力來著手解決當前的困難，并理性看待現階段付出的些許代價，相比以后出現了泡沫再措手不及來說是更積極、更有意義的。”國家能源局相關負責人表示。
對光伏行業的支持毫不動搖
相關負責人強調稱，國家發展改革委、能源局將繼續支持光伏產業健康持續發展，毫不動搖。明確表示，促進光伏產業持續健康有序發展、高質量發展是行業的共同責任和目標，權威部門將繼續與業內單位一起，加強研究相關政策措施。
為緩解補貼壓力、減少棄光限電，此次《通知》調控的并不是所謂的“一刀切”，而是對光伏發電新增建設規模進行了優化，采取了分類調控方式：對需要國家補貼的普通電站和分布式電站建設規模合理控制增量；對領跑基地項目視調控情況酌情安排；對光伏扶貧和不需國家補貼項目大力支持，有序發展。“除了需要國家補貼的項目，在保證消納、滿足質量安全等要求的情況下，其他項目是放開的。”國家能源局相關負責人說。
該負責人特別提到，此番出臺政策也并不是“急剎車”，早在今年2月便組織召開了行業內部的征求意見會，4月的國家能源局新聞發布會中也有明確指示，期間通過多種方式充分征求了業內意見。同時，在政策研究制定過程中，借鑒了德國、西班牙、捷克等國外經驗，還專門召開會議聽取了地方發展改革委（能源局）、有關電網企業意見。經多次修改完善、反復論證后，于5月31日才正式印發了《通知》。
針對《通知》中關于降低標桿電價和補貼標準的問題，國家發展改革委價格司相關負責人對記者表示：《通知》進一步降低了納入新建設規模范圍的光伏發電項目標桿電價和補貼標準，普通光伏電站標準，普通光伏電站標桿電價統一降低5分，一類至三類資源區分別為每千瓦時0.5元、0.6元、0.7元。“自發自用、余量上網”模式的分布式光伏發電補貼標準也降低5分，具體為每千瓦時0.32元，符合國家政策的村級光伏扶貧電站標桿電價保持不變。
此外，有輿論稱此次《通知》打破了光伏電價一年一調的慣例。對此，發展改革委價格司相關負責人表示，并沒有文件規定光伏電價一年調整一次。普通光伏電站的建設周期一般為4-5個月，分布式光伏的建設周期更短。從實踐看，一年調整一次價格未能及時反映產業發展實際。據了解，德國實行固定補貼管理時，先是每年調整一次價格，后來組件成本下降較快，改為一個季度調整一次，再后來改為二個月調整一次。2013年8月，國家發展改革委出臺了分資源區的光伏發電標桿電價政策，2015年底，制定新的標桿電價政策。之后于2016年底、2017年底分別調整了一次標桿電價。“歷次價格調整都是根據技術進步、成本下降情況進行的，并沒有固定調價周期。若留‘緩沖期’會帶來搶裝問題，對產業發展也將造成負面影響。”該負責人分析。
本次《通知》發布后，大多數光伏企業對降低標桿電價和補貼標準表示理解和支持。很多光伏制造企業負責人稱：光伏發電系統成本在下降，標桿電價下調，行業可以接受。
國家發展改革委價格司負責人明確表示，本次《通知》規定了2018年普通光伏電站標桿電價的降幅，并不涉及“630政策”，之前的“630政策”沒有變化。“也就是已經納入2017年及以前建設規模補貼范圍的項目在今年6月30日前并網投運的，繼續執行2017年標桿電價。此外，國家能源局組織招標的技術領跑基地建設項目上網電價政策也保持不變。有的企業擔心不能執行630政策，是沒有必要的。”
激發企業發展源動力
早有業內人士表示，一個建立在財政補貼上的產業，就如同建在沙灘上的城堡，是經不起風吹浪打的。
近年來，隨著我國光伏發電技術不斷進步，設備制造等建設成本快速下降，光伏發電的市場競爭力顯著提升，但從目前情況看，項目非技術成本高、企業負擔重的問題也越來越突出，直接影響了光伏發電平價上網和市場競爭力。
本次《通知》恰恰是希望通過競爭方式降低上網電價，減少企業對補貼的依賴，提升光伏發展質量，促進光伏產業健康有序發展，對此國家能源局相關負責人表示，將一如既往助力光伏發電企業減輕負擔。
今年4月出臺的《關于減輕可再生能源領域企業負擔有關事項的通知》（國能新能〔2018〕34號），就明確了有關政策的落實要求和支持措施。包括：一、嚴格執行可再生能源發電保障性收購制度。二、電網企業負責投資建設接網工程，保障配套電網工程與項目同時投入運行。三、減少土地成本及不合理收費。四、鼓勵金融機構將光伏納入綠色金融體系，降低企業融資成本。五、制止糾正亂收費等增加企業負擔行為。六、加強政策落實和監管。
“今后我們將把各地落實減輕企業負擔、降低非技術成本情況作為年度規模安排和基地布局建設的重要依據。對非技術成本低的地區優先下達規模、布局基地建設。下一步我們將重點抓好各項政策措施的落實以及各地、各方工作落實的監管，著力減輕光伏企業負擔，保障企業合法利益，加快實現光伏發電平價上網。”國家能源局相關負責人進一步闡釋，“不需要國家補貼的光伏項目，是不受限制的。”
不難看出，隨著光伏發電補貼強度下降，勢必將倒逼企業加快步伐、增強體質，促使企業通過降本增效提高企業發展質量，從而實現光伏行業優勝劣汰，加速淘汰落后產能，倒逼產業技術進步，遏制企業非理性擴張。“從依靠國家政策到更多依靠市場轉變，能促進行業資源向優質企業集中，進一步鞏固光伏產業在全球的領先地位，培育一批世界級光伏制造領軍企業。”該負責人表示。（門妍）
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